A Wichmann-nal együtt omlik össze az önkormányzatiság

„Hazánkban az önkormányzati rendszer kialakításakor a helyi önkormányzatok meghatározó szerepet kaptak a közszolgáltatások biztosításában. Ennek egyik fontos oka az volt, hogy a rendszerváltoztatás szakított a »mindenható állam« eszményképével, a közfeladatok ellátásában esetenként a szükségesnél nagyobb mértékben minimalizálta az állam szerepét. A civil szervezetek, az egyházak pedig még nem voltak elég erősek ahhoz, hogy az európai trendeknek megfelelő arányban vegyék ki részüket a lakossági közszolgáltatások biztosításából. Az is cél volt, hogy nagy önállósággal rendelkező, erős önkormányzati rendszert alakítsunk ki, ez pedig széles feladat- és hatásköri struktúrát feltételezett, amely azonban a kezdetektől fogva ellentmondásban állt a szétaprózódott településszerkezettel, és hosszabb távon hozzájárult az önkormányzati működés elnehezüléséhez, és megoldást igényelt.”

Így kezdődik a Köz-Gazdaság című folyóirat, önkormányzati reformokról szóló 2019-es cikke. A tanulmány ezt követően sorra veszi a reformlépéseket, amelyek a szerző, azaz a Belügyminisztérium államtitkársága szerint hozzájárultak ahhoz, hogy a rendszerváltáskori zűrzavaros idők elmúltával az önkormányzatok megfelelően működjenek. A bevezető szerint egyebek mellett azért kellettek az erős önkormányzatok, mert a civilek és az egyházak még gyengék voltak. Akár erőre kaptak, akár gyengék maradtak, az önkormányzatok jogosítványait 2010-et követően folyamatosan és módszeresen nyirbálta a kormányzat.

 Önkormányzatisághoz való jog

Az egész egy szimbolikus aktussal indult: az új Alaptörvény szövegébe nem került bele az önkormányzatisághoz való jog. Hogy ennek volt-e gyakorlati jelentősége vagy sem, szinte mindegy, hiszen a 2012-ben indult önkormányzati reform úgyis egyértelművé tette a kormányzati szándékot. Ez a feladatok és jogosítványok fokozatos visszavétele volt. Az önkormányzatok elveszítették az iskoláikat és az egészségügyi ellátórendszerben a fekvőbeteg-ellátást. A közoktatásban csak az óvodai és bölcsődei ellátás maradt önkormányzati feladat, az egészségügyben pedig az alapellátás. Ami az egészségügyet illeti, nem volt ez feltétlenül rossz döntés, hiszen a fekvőbeteg-ellátás így egy kézbe került, ami elvben átláthatóbbá és szervezhetőbbé teheti a rendszert. Hogy ez valóban megtörtént-e, az más kérdés.

Az oktatási intézményeket illetően az önkormányzatok körön kívül helyezése egy másik folyamatot indított el: a végletekig túlhúzott központosítást, amelynek kicsúcsosodása a beszerezhetetlen kréta és villanykörte lett – de ez szintén nem önkormányzati téma. A közműcégekkel úgy járt el a szabályozás, hogy a szerződéseket a közműcégekkel az önkormányzatok kötötték, ám a fizetendő díjakat az állam határozta meg. Könnyű persze úgy alacsony díjakat megállapítani, hogy a hiátust nem az államnak, hanem az önkormányzatoknak kell állniuk – amely tétel nem szerepel az állami hozzájárulás sorokon.

A feladatok szűkítésével együtt a finanszírozás is átalakult. A korábbi, személyi jövedelemadó visszaosztásán alapuló finanszírozás helyett úgynevezett feladatalapú finanszírozás lépett életbe. Ez azt jelenti, hogy a költségvetési törvény helyi önkormányzatokról szóló fejezete feladatokra lebontva tartalmazza a bevételeket. Így például az önkormányzat által foglalkoztatottak minimálisan előírt létszámának bérezését, vagy a közvilágítás számított költségeit, miegyebet.

Az átalakítást követően jelentősen csökkent az önkormányzatok költségvetésből juttatott bevétele: 2012-ben ez a tétel 1042 milliárd forint volt, 2013-ban pedig 643 milliárd. A tavalyi évre 710 milliárd forinttal, 2021-re 840 milliárd forinttal szavazta meg az önkormányzatoknak járó költségvetési tételt az Országgyűlés. Ehhez képest a helyi adókból befolyt összeg 2020-ban több mint 900 milliárd forintra volt kalkulálva – vagyis a költségvetés által biztosított forrás reálértéke évről évre alacsonyabb.

 Államigazgatás

A finanszírozás másik lényeges eleme az volt, hogy bevezették az úgynevezett adóerő-képesség fogalmát. Az az önkormányzat, amelyik adott szint feletti adóerő-képességű volt (vagyis sok adóbevételt szerzett), arányaiban kevesebb támogatást kapott. A finanszírozás később bevezetett eleme az úgynevezett szolidaritási adó volt. A 2018. évi zárszámadás adatai szerint ezen a jogcímen 33 milliárd forint jött össze. Tavaly már 43 milliárd forintot kellett összedobniuk a tehetősebb önkormányzatoknak, 2021-re pedig 160 milliárd forint lett meghatározva.

Az önkormányzati reform következő pontja az államigazgatási és a katasztrófavédelmi feladatok átvétele volt. Az államigazgatási feladatokat a kormányhivatalok vették át, a helyszín természetesen az okmányiroda maradt. – Nem azzal volt a probléma, hogy a személyi igazolványokat nem az önkormányzat készíti el, hiszen korábban ez egyébként is a rendőrség kompetenciájába tartozott – mondta lapunknak Gémesi György, a Magyar Önkormányzati Szövetség elnöke, Gödöllő polgármestere. – Az volt a probléma, hogy az önkormányzatok kialakították az okmányirodákat, majd egy lendülettel azokat a kormányhivatal kezdte el használni.

Az okmányirodák gründolása más szempontból sem volt kellően átgondolt. Amikor az önkormányzatok feladatul kapták, hogy okmányirodákat alakítsanak ki, akkor a szolgáltatójelleg nem volt minden esetben elég hangsúlyos szempont. Így előfordult, hogy a polgármesteri hivatal a település központjában volt, ám az okmányiroda a falu szélén, ahová gyalog csak cuppogós, saras úton lehetett eljutni. Az állampolgár pedig összességében kiszúrásként élhette meg, hogy egy okmánycsere vagy rendszámigénylés miatt zarándokútra kell kelnie. Pedig ez egy szolgáltatás.

A központosítással, ha csak a kormányhivatalok működését nézzük, sem a hatékonyság, sem az ügyfélközpontúság nem javult – mondta lapunknak Várkonyi Gyula, Újbuda önkormányzatának kommunikációs vezetője. Bár a XI. kerületben az okmányiroda az átlagoshoz képest jóval fogyasztóbarátabb, sok esetben az ügyintézést ez nem könnyíti meg.

 Építésügy

Az okmányirodák kormányhivatalhoz kerülése mellett jelentős változást hozott, hogy az építésügyi hatósági jogkört is elveszítették az önkormányzatok. Ez egyik oldalról nagyon kényelmessé tette az ügyintézést, mert egy sor esetben nem kellett bonyolult engedélyeztetési eljáráson végigmenni, az állampolgárok bejelentési kötelezettséggel megúsztak számos ügyet. Ezzel együtt azonban az önkormányzatoknak lényegében annyi maradt, hogy tudomásul vehették a kormányhivatal döntését.

Persze ha a tervezett építkezés illeszkedik a település koncepciójába, akkor alapvetően nem lehet baj. Kivéve, ha például egy nem műemlék jellegű épület bontásáról van szó – a műemlékek, műemlék jellegű épületek sorsáról külön szabályozás szerint kell dönteni, ami persze nem jelenti azt, hogy azokat ne lehetne lebontani vagy teljesen átalakítani.

Nem műemlék jellegű épület például a Wichmann-kocsma – amely nem a néhai kajakozó miatt fontos és jelentős igazán, hanem az épület azt megelőző története miatt. Az épületre a hivatal tavaly év végén kiadta a bontási engedélyt, az önkormányzat pedig nem tehetett mást, mint sajnálkozott. Adott egy épület, amelyről kiderül, hogy le akarják dózerolni, és az önkormányzat nagyjából annyit tehet az ügyben, mint egy Greenpeace-aktivista, aki a bálnavadászhajóhoz láncolja magát.

Jelen állás szerint a Miniszterelnökség megvétózta a kormányhivatal döntését, vagyis a kocsma a piros nyolcassal együtt egyelőre megmarad, de a lényeg természetesen nem ez. Hiszen egy nem annyira jelentős városrészben egy nem ennyire mainstream épület esetében semmi ilyen nem történne – mert nem kerülne bele a hírekbe, és nem lenne belőle ügy vagy történet. Márpedig ez könnyedén előfordulhat, hiszen a kormányhivatal nem kell hogy figyelembe vegye egy település hosszú távú településrendezési terveit, csak azt veszi figyelembe, hogy lehetséges-e a bontás, építkezés, fejlesztés vagy sem a hatályos szabályok alapján.

Ennél is súlyosabb beavatkozás a települések életébe az, ha egy projektet kiemelt kormányzati beruházásnak ítélnek. Ehhez nem nagyon kell más, mint hogy a kormány ezt fontosnak tartsa. Így lehet az önkormányzat szándékától függetlenül gigantikus építményeket húzni a Fertő tó nádasába, a Lupa-tó partjára vagy Sukoróra. Illetve bárhová bármit. Legyen szó szállodáról, irodákról, sportlétesítményről, egyre megy. Ha a kormány akarja, akkor lesz.

Bizonyos esetekben persze a polgárok akarata szembeszegülhet ezzel, és ha elég nagy port kavar az ügy, akkor a beruházó vagy akár az állam is visszavonulót fújhat. Így tiltakozott a lakosság a tatai Öreg-tó partjára álmodott szálloda megépítése vagy a Pilis-medencébe tervezett bánya újranyitása ellen. Utóbbi esetben Pilisvörösvár önkormányzata volt az, aki kapacitálta a lakosságot és a környékbelieket, hogy tiltakozzanak, írjanak alá petíciókat, és menjenek el a nyilvános vitaestre.

 Adók

Az önkormányzatok egyik legjelentősebb jogosítványa az adókivetés. A legfontosabb adónem az iparűzési adó, ebből 2020-ban az eredeti tervek szerint 780 milliárd forint folyt volna be. Hogy mennyi a ténylegesen befolyt összeg, egyelőre nem tudni, de biztosan kevesebb, hiszen a koronavírus-járvány miatt az év végi feltöltésnek nem kellett eleget tenni – a társasági adó és az iparűzési adó esetében is az adott év végéig kell befizetni az adót, a bevallást pedig a rendes határidő szerint – február 25. vagy május 31. – kell elkészíteni. Az iparűzési adó felét pedig nem kell befizetni.

Emellett a gépjárműadó önkormányzatoknál maradó részét szintén 2020-ban vonta el az állam. Ez az adó úgynevezett átengedett adó, azaz központi bevétel, amelyet az állam átengedett a helyhatóságoknak. A száz százalékból először 2016-ban lett 40 százalék, tavaly pedig nulla a koronavírus-helyzetre hivatkozva. Bár a járványra hivatkozva történt az elvonás, ez a tétel már nem kerül vissza a büdzsébe sem az idén, sem később. Összességében ez nem nagy tétel, ám egyes települések számára igen fontos.

Ez a szabályozás az olyan településeknek jön nagyon rosszul, mint például Komlóska. A borsodi falu azzal került be a hírekbe néhány évvel ezelőtt, hogy megszüntettek minden adót, így nagyon sok cég tette át oda a székhelyét vagy létesített telephelyet. Csak a gépjárműadót kellett megfizetniük, azt meg úgyis meg kell fizetni, vagyis a cég jól járt, mert nem kellett iparűzési adót, kommunális adót, építményadót fizetnie, és a település is jól járt, mert legalább a gépjárműadóból bejött valamennyi. Nagyon is bejött, 2017-ben 130 millió forint. Lapunk megkereste Komlóska önkormányzatát, hogy mihez kezd a falu az új felállással, de az újonnan választott polgármester nem válaszolt megkeresésünkre.

Összességében jelentős mértékű adó kiesésével kell számolni, összesen nagyjából 150 milliárd forinttal a 900 milliárdból. Ezt a tételt viszonylag kevés számú város és település dobja össze, nagyjából a települések tíz százaléka rendelkezik ugyanis arányaiban jelentősebb iparűzésiadó-bevétellel. Budapest és a megyei jogú városok mellett például Budaörs, Szigetszentmiklós, Sopron vagy Paks ért el az átlagnál nagyobb bevételt.

Az önkormányzatok sokat nem tehetnek. Bár elvileg szabad adókivetési joga van minden önkormányzatnak, a gyakorlatban ez nem egyszerű feladat. Eleve csak olyan adót lehet kivetni, amely nem éri egy már létező központi adó jogcímét. Így nem lehet jövedelmet terhelő, társasági eredményt terhelő vagy forgalmat terhelő adót kivetni. Az iparűzési adó kulcsát sem lehet két százalék fölé emelni – egyébként is minek, annak a felét úgyis vinné az állam.

Maradnak az olyan marginális adók, mint az ebadó, ezekből a teljes helyi adóbevételnek nagyjából a fél százaléka jött össze 2018-ban a zárszámadási törvény adatai szerint. Vagyis valójában nincs sok lehetőség arra, hogy a települések kreatív adóztatás révén szerezzenek pluszbevételt. Ráadásul az idén az iparűzési adóban is megszűnik néhány korábban alkalmazható kedvezmény és lehetőség – nem lesz például ideiglenes iparűzési adó.

A legdrámaibb korlátozás talán az, hogy az állam beleszól a helyi adómérték megállapításába, amely az önkormányzat saját bevétele lett volna, véli az újbudai önkormányzat. – Ebben az esetben feladatot nem vittek el, kötelezettséget nem vállaltak át, egyszerűen csak lenyomták a torkunkon a változtatást. A kormányzati intézkedések miatti bevételkiesés, illetve többletkiadás például 8 milliárdba kerül az újbudai önkormányzatnak. Pedig egy kompenzációs rendszer kizárólag normatív lehet – tette hozzá Várkonyi.

Ezzel együtt fontos leszögezni, hogy a kisebb településeket messze nem érinti ilyen súlyosan a koronavírus miatti forrásmegvonás. – Mi nem jártunk rosszabbul, ezt fontos leszögezni – mondta a 168 órának Csatlós Csilla, Bázakerettye 2019-ben megválasztott polgármestere. A 25 ezer fősnél kisebb települések automatikusan kapnak támogatást, így a majd 3200 önkormányzat jó része nem érzi a megszorításokat. Ez persze nyilvánvaló: az a költséghatékony megoldás, ha a kevés, ámde jelentős bevételt elérő önkormányzattól von el forrást a kormány, s nem gereblyézi össze az utolsó visszaosztható filléreket.

 Adósságok

Az önkormányzatok 2013-ra jelentős adósságot halmoztak fel. Több település is devizában adósodott el – euróalapú vagy svájcifrank-alapú kötvényeket bocsátottak ki –, így a devizahitel-válság őket is súlyosan érintette. A kormány akkor konszolidálta az adósságot, ami 1200 milliárd forint egyszeri tétel volt. – Sajnálatos módon a konszolidációval nem járt együtt átvilágítás, rá-adásul ezt a tételt szép lassan ki is vonták a rendszerből – mondta Gémesi.

Az átvilágítás azért lett volna fontos, mert a súlyos adósság egyáltalán nem volt általános jelenség, vagyis nem devizázott minden falu és város. A következményekkel azonban minden településnek számolnia kellett. Ez pedig a szabályozott hitelfelvétel volt. A konszolidációt követően az önkormányzatok a kormányhivatal engedélye nélkül már nem vehetnek fel hitelt, és amit felvehetnek, azt is meglehetősen szűk szabályok között tehetik meg.

Ezzel együtt az látszik, hogy a nyolc éve eltüntetett adósság lassan kezd gyűlni. Persze még a közelében sincs a hitelállomány mértéke a korábbi szinthez, de a trend egyértelműen látszik – 1200 milliárd forinttal szemben a 200 milliárd forintot karmolja csak a hitelállomány. Ezzel mégis az a gond Gémesi szerint, hogy az újabb és újabb hiteleket egyre nehezebben lehet majd visszafizetni jelen körülmények között. Hiszen míg a feladatok költségigénye folyamatosan emelkedik, addig az állami hozzájárulás mértéke nem követi az inflációt vagy a bérnövekedést.

A hitelek mellett az önkormányzatok másik lehetősége a bevételszerzésre az ingó és ingatlanvagyon értékesítése. A családi ezüst kiárusítása ugyanakkor nem folytatható a végtelenségig, vagyis ez a módszer csak ideiglenes és átmeneti jelleggel jöhet szóba. 2019-ben így is a korábbi értéknek majdnem a dupláját, nagyságrendileg 40 milliárd forintot tett ki az önkormányzatok által értékesített vagyon értéke.

 Kesztyűbáb

Úgy tűnik, mintha magával az önkormányzati rendszerrel lenne gondja a kormányzatnak – mondta Gémesi. – A közép Kádár-kor tanácsrendszerét idézte volna az a korábbi elképzelés, amely előírta volna, hogy az önkormányzatoknak a költségvetésüket jóvá kell hagyatniuk a kormányhivatalokkal – tette hozzá a polgármester. Ezzel végképp bezárult volna a kör, vége lett volna az önkormányzatiságnak. Hogy mi a valódi cél és mit hoz a jövő, azt pedig ennek fényében megtippelni sem lehet.

Az önkormányzatok helyzetének ellehetetlenítését fel lehet fogni a 2019-es önkormányzati választási eredményekre adott válaszként. Ezzel szemben inkább egy majd évtizedes, módszeres átalakításról van szó, amelyben a kormányzat mind több, az önkormányzat mind kevesebb szerepet kap. Ebben a szereposztásban az állam a fővilágosító, ő írja a történetet és a zenét, ő adja a forrást, ő mondja meg, meddig tarthat az előadás, az önkormányzat pedig ugrálhat a porlepte színpadon. A műsor után pedig természetesen az állam a kritikus, aki szerint ilyen rossz darabot ilyen tehetségtelen gárda még sosem vitt színpadra, úgyhogy muszáj tenni valamit. / F. Szabó Emese