Durva jogsértések sorozata a CEU elűzése, súlyos árat fizet majd Magyarország Orbán Viktor hadjáratáért

2018. december 6. 12:20 - szerző: Biró Marianna

Az Európai Bizottság által indított kötelezettségszegési eljárás az Európai Unió Bíróságán – ha a budapesti kormányzat nem változtat a CEU- (és Soros-) ellenes politikáján – az első fordulóban egészen bizonyosan a magyar állam elmarasztalásával, a második fordulóban pedig egy korántsem jelképes összegű bírság kiszabásával fog végződni – ezt állapította meg Valki László nemzetközi jogász (professor emeritus, ELTE ÁJK Nemzetközi Jogi Tanszék) részletes elemzésében, amely a lex CEU nemzetközi jogi megfelelőségét, pontosabban a jogsértések sorát elemzi részletesen.

A professor emeritus által összeállított, „A lex CEU és a nemzetközi jog normái" című tanulmány, amely az ELTE jogi karán tavasszal rendezett konferencián elhangzott előadás alapján készült, jogászi alapossággal vizsgálja meg a felsőoktatási törvény tavalyi módosításának a hatásait, így felidézi azokat a magyarországi és nemzetközi reakciókat, amelyek a lex CEU egyetlen nap alatt történt elfogadását, majd pedig kihirdetését követték. A  diplomáciai vihart kavaró jogszabályt az Európa Tanács alkotmányjogi szerve, a Velencei Bizottság (VB), valamint az Európai Bizottság is megvizsgálta. Ugyan az Orbán-kormány később egy apróbb módosítással kitolta a határidőt, ezzel idén év végéig biztosítva – legalább papíron – határidőt a Közép-európai Egyetemnek (CEU), valójában ennek a határidőnek fikarcnyi köze sem volt ahhoz, hogy 

Orbán Viktornak és kormányának végül sikerült elüldözni a legsikeresebb magyar egyetemet Budapestről.

Tavaly decemberben derült ki, hogy bírósághoz fordul az Európai Bizottság, a harmadik szakaszba léptetve ezzel egyszerre a civiltörvény, a felsőoktatási törvény módosítása, illetve a kvótákkal kapcsolatos jogi kötelezettségek megszegése miatt indított eljárást.

Húzza az időt a kormány.
Fotó: Kökényesi Gábor

A bizottsági kereset vitatja, hogy a magyar felsőoktatási törvény kompatibilis lenne a felsőoktatási intézmények azon jogával, hogy szabadon választhassák meg működésük helyszínét az EU-n belül. Brüsszeli érvek szerint a jogszabály ezen túl szembemegy az oktatáshoz való joggal, az oktatás szabadságának és a vállalkozás szabadságának az elvével, amit az EU alapjogi chartája mond ki.

A bizottsági keresetben az is szerepel, hogy a magyar jogszabály nem kompatibilis az EU nemzetközi kereskedelmi egyezményekben vállalt jogi kötelezettségvállalásával – például a WTO szabályai keretében a szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezmény (GATS) rendelkezéseivel.

Valki László tanulmányában az is egyértelművé válik, hogy pontosan milyen nemzetközi jogi szabályokat hágott át teljesen nyíltan az Orbán-kormány. A szakértő ugyanis végigkövette a jogi környezetet, így felidézte a Velencei Bizottság vizsgálatát, s annak megállapításait is. A testület egyetemes jogforrásokra, elsősorban a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányára hivatkozott. Ez ugyanis kimondja: az oktatáshoz való jogról szóló cikkének „egyetlen rendelkezését sem lehet úgy értelmezni, hogy az csorbítaná az egyéneknek és jogi személyeknek a jogát oktatási intézmények létesítésére és igazgatására… azzal a feltétellel, hogy… az ilyen intézményekben nyújtott oktatás megfelel az állam által meghatározott minimális követelményeknek”.

Következésképpen – állapította meg a VB – külföldi állampolgároknak vagy jogi személyeknek is jogukban van oktatási intézményt alapítaniuk. Azzal a feltétellel természetesen, hogy figyelembe kell venniük az intézmény alapítására és működésére vonatkozó állami szabályozást.

A VB leszögezte, hogy nem az állami szabályozás tényével, hanem azzal szemben vannak fenntartásai, hogy a magyar kormányzat egy meglévő, több mint 25 éve Budapesten működő egyetemmel szemben vezetett be súlyosan korlátozó intézkedéseket.

És hogy milyen követelményeket támaszthat az Európa Tanács egyik tagállama az oktatási intézményekkel szemben? A VB erre a kérdésre válaszolva az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) egyik ítéletét idézte, amely szerint a követelményeknek – annak érdekében, hogy „ne korlátozzák magának a jognak a lényegét és érvényesíthetőségét” – előreláthatóknak kell lenniük, törvényes célokat kell szolgálniuk és a kitűzött célokkal arányosaknak kell lenniük.

A VB ezt követően arra törekedett, hogy feltárja az oktatás szabadságának tartalmát, s a vonatkozó nemzetközi egyezményre hivatkozva megállapította, hogy az oktatáshoz való jognak csak akkor van értelme, ha az oktatási intézményben dolgozók és tanulók teljes oktatási szabadságot élveznek. Ez pedig, folytatta a kommentár, feltételezi a felsőoktatási intézmény autonómiáját is, tehát azt, hogy az intézmény maga határozza meg az oktatás tartalmát, formáját és megszervezését.

Az oktatási intézménynek természetesen elszámoltathatónak kell lennie, különösen az állami támogatás felhasználásában – már ha részesül ilyenben, ami a CEU esetében nem érvényes. Ami pedig az oktatókat illeti, azok szabadon kutathatnak, fejleszthetnek, taníthatnak, véleményüket akár az intézmény működésével kapcsolatban is szabadon kinyilváníthatják, továbbá szakmai vagy képviseleti testületekben tevékenykedhetnek, és nem kell tartaniuk semmilyen diszkriminációtól vagy retorziótól. Voltaképpen tehát az oktatók is rendelkeznek – állapította meg a bizottság – a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányában (PPJNE) biztosított alapjogokkal, különösen a szólás, véleménynyilvánítás, társulás és a gyülekezés szabadságával.

A VB felhívta a figyelmet az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának két évtizeddel korábbi ajánlására is, amely kifejezetten külföldi magánegyetemek alapítására, akkreditációjára és minőségbiztosítására vonatkozott. A testület elismerően szólt arról, hogy a magyar állam kifogástalanul követte az ajánlásban foglaltakat – egészen a lex CEU elfogadásáig.

Valki László tanulmánya arra is felhívja a figyelmet, hogy a Velencei Bizottság szerint Magyarországon a kivételes eljárás keretében elfogadott törvénymódosítással sérült a jogbiztonság.

Az Orbán- kormány néhány nap alatt alapvetően megváltoztatta a CEU működési feltételeit, sőt, magának az egyetemnek a léte is veszélybe került. Mindez a legkevésbé sem volt előre látható, kiszámítható. Sértette a jogbiztonságot a már említett rövid határidők megszabása is, hiszen azok elmulasztása az akkreditáció visszavonásával fenyegetett, noha a VB véleményének véglegesítésekor még az első, rövid határidők voltak érvényben. Ugyanakkor ezt az alapvető jogsérelmet már az alaptörvény rendelkezései alapján az Alkotmánybíróságnak is meg kellett volna állapítania.

Viszont, és ez az, amit Valki külön hangsúllyal nyomatéákosít, a VB emlékezetett arra a baljós körülményre, hogy az Orbán-kormány a lex CEU által előírt nemzetközi megállapodás megkötését minden további nélkül elutasíthatja, hiszen semmi sem kötelezi aláírásra.

„A CEU vezetői és az amerikai hatóságok tehát hiába tesznek meg mindent a törvénymódosításban előírtak teljesítése érdekében, ha a kormány politikai megfontolásokból másnap egyszerűen be akarja záratni az egyetemet"

– fogalmazott a professor emeritus. De sérült a jogszabályok világosságának, egyértelműségének az elve is. A budapesti tanácskozáson például a magyar kormány képviselői eltérő nézeteket fogalmaztak meg arról, hogy a megkötendő megállapodásnak nemzetközi jogilag kötelező jellegűnek kell-e lennie vagy sem, továbbá kinek kell azt jóváhagynia vagy megerősítenie, és hogy az Országgyűlésnek lesz-e szerepe ebben. Sőt, a VB számos egyéb kérdésére sem kapott választ vizsgálata során, ezért arra a következtetésre jutott, hogy a törvénymódosítás a CEU számára „önkényes, aránytalan és potenciálisan diszkriminatív” feltételeket állapított meg. Ezzel pedig megsértette a megkülönböztetés tilalmának alapelvét.

Mindezeken, s a VB egyéb megállapításain túl jelentőséget visel, hogy amikor az Európai Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított Magyarország ellen, nyilatkozatában kijelentette, hogy a budapesti kormány megsértette a szolgáltatások nyújtásának nemzetközi szerződésben biztosított szabadságát is. A Velencei Bizottság szintén utalt erre a tényre, de sem az előbbi, sem az utóbbi nem részletezte a jogsértés tulajdonképpeni tartalmát.

Most Valki László tanulmánya ezt is végigveszi, hogy a lex CEU-ban foglalt egyes előírások azokat a kötelezettségeket sértették meg, amelyeket a Kereskedelmi Világszervezetet (WTO) létrehozó 1995. évi egyezmény egyik melléklete tartalmazott.

A Magyar Köztársaság 1998-ban csatlakozott a marrakeshi egyezményhez, és ezzel részesévé vált A szolgáltatások kereskedelméről szóló általános egyezménynek (GATS) is. Ez az egyezmény 155 szolgáltatás – köztük az oktatás – szabad kereskedelméről rendelkezik. Legfontosabb előírása szerint egy részes állam legalább azt a kedvezményes elbánást köteles biztosítani a többi részes állam szolgáltatóinak, mint amelyeket a saját szolgáltatóinak megad (nemzeti elbánás elve).

Nem a CEU, hanem a kabinet szegte meg a törvényeket

Mivel az Egyesült Államok is a részes felek egyike, ez azt jelenti, hogy a magyar állam a CEU számára nem írhat elő szigorúbb működési feltételeket azoknál, amelyek a magyarországi egyetemekre vonatkoznak – írta Valki László, hozzátéve:

– Nyilvánvaló, hogy egy magyar egyetem működésének külső, „elvi támogatásáról” semmiféle nemzetközi egyezményt nem kell kötni, és nyilvánvaló az is, hogy egy magyar egyetem működésének nem lehet feltétele egy másik államban „ténylegesen felsőoktatási képzést folytató” egyetem létesítése.

(A Népszava eközben arról ír, hogy a CEU elűzése sérti az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tőke szabad áramlásának z elvét sérti, és emiatt az egyetem sokkal korábban visszatérhet Budapestre, mint azt az Orbán-kormány szeretné.)

A lex CEU tehát egy meglévő kedvezménytől fosztott meg számos OECD-tagállam – köztük az Egyesült Államok – felsőoktatási intézményeit. Más szóval a lex CEU diszkriminációt valósít meg a GATS részesei között az EGT-beli felsőoktatási intézmények javára és az OECD-beli felsőoktatási intézmények hátrányára. Valki László kollégáival egyébként ezt az Alkotmánybíróság elnökének megküldött nemzetközi jogi elemzésében is világossá tette ezt, amikor még tavaly tavasszal a lex CEU ügyében folyó, az Ab többsége által éppen a nemzetközi bírósági eljárásra hivatkozva felfüggesztett eljárást kívánta segíteni.

A Sulyok Tamásnak címzett levélben a jogászok, Valki László, Kardos Gábor és Lamm Vanda felhívták a figyelmet arra a GATS idézett XVII. cikke értelmében Magyarország legalább azt a kedvezményes elbánást köteles biztosítani az Egyesült Államok szolgáltatásainak és szolgáltatóinak, amelyet a magyar szolgáltatóknak megad. Magyarán a Fidesz-KDNP a külföldi a felsőoktatási intézmények számára olyan többletkövetelményt írt elő a lex CEU-val, amelyet a magyar intézmények számára nem, ezzel pedig egyértelműen megsértette a nemzeti elbánás elvét.

De még ezt is súlyosbítja, hogy a lex CEU megalkotói egészen egyszerűen nem vették figyelembe azt a körülményt, hogy az Európai Unió a vámunió és a közös kereskedelempolitika kérdéseiben kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, sőt maga az EU is csatlakozott a GATS-hoz, így Magyarországnak ma már egyszerűen nincs hatásköre arra, hogy egy törvénnyel önállóan módosítson olyan jogviszonyokat, amelyek a szolgáltatások kereskedelmében az uniós csatlakozás előtt közte és más OECD-tagállamok között keletkeztek.

Mindezek kapcsán jogászok már jóval korábban, még tavaly tavasszal felhívták az Alkotmánybíróság elnökének a figyelmét arra, hogy a nemzeti jog és Magyarország még az EU-tagsága előtt a GATS keretében vállalt nemzetközi kötelezettségeinek összhangja, vagyis közelebbről a GATS nemzeti elbánás elvére vonatkozó rendelkezéseinek való meg nem felelés miatt a lex CEU jogsértései kizárólag a jogalkotó általi visszavonásával vagy a törvény megsemmisítésével oldhatóak fel.

Magyarán, noha erre az Alkotmánybíróságnak minden jogköre, sőt alaptörvényből fakadó kötelezettsége meglett volna, nem semmisítette meg a jogszabályt. Ezzel szemben az Európai Bíróság, amely korábban arról tájékoztatta lapunkat, hogy idén már biztosan nem születik ítélet ebben az ügyben, néhány hónap múlva várhatóan egy nagyon erős, a magyar kormány súlyos jogsértéseit megállapító főtanácsnoki indítvánnyal áll majd elő.

Hogy mindezek után hogyan játszik majd a kormány, nagy kérdés, Orbán Viktor ugyanis a célját már elérte, így a vonatkozó jogszabályt a CEU gyakorlatban végbement költözése után nem lesz szükséges hatályban tartani – ezzel adott esetben elkerülve a komolyabb uniós bírságot. Ugyanakkor az egyetem súlyos kártérítési követelésekkel állhat elő, sőt, az intézmény rektorhelyettese szerint mérlegelik is annak lehetőségét, hogy amennyiben kedvező döntést hoz a CEU ügyében a magyar Alkotmánybíróság és az Európai Bíróság, akkor a CEU kártérítési pert indíthat a magyar állammal szemben, az egyetem budapesti működésének ellehetetlenítése miatt.

A CEU az Amerikai Egyesült Államokban és Magyarországon akkreditált felsőoktatási intézmény, amely 1200 hallgatónak nyújt mester- és doktori képzéseket a bölcsészettudományok, a társadalomtudományok, a közgazdaságtudomány, a jog, a hálózati- és kognitív tudomány területén. Az Egyetem 770 főt alkalmaz, és évi 8 milliárd forinttal járul hozzá a magyar gazdasághoz adók, nyugdíj-, és egészségügyi járulékok, valamint beszállítói kifizetések révén. Közép-Európa legsikeresebb felsőoktatási intézményeként a 2018-2026 közötti időszakra az Egyetem 19 millió eurónyi támogatást nyert el az Európai Unió kutatási versenypályázatain.

Már november elején írtunk arról, hogy szakértők szerint az Európai Bíróság és nyomában az Alkotmánybíróság is el fogja kaszálni a lex CEU-t, az Orbán-kormány pedig nem tesz semmit azért, hogy az egyetemmel megállapodást írjon alá. Orbán Viktor arra játszik, hogy hatályon kívül helyezik a jogszabályt, így nemcsak európai partnerei, de a Trump-adminisztráció elől is kimenekülhet saját politikai blöffjéből. Csakhogy – és nyilván ez a cél – a CEU addigra távozik Budapestről.

Mivel a lex CEU értelmében a CEU nem vehet fel új diákokat 2019. január 1-től, az egyetem hétfőn bejelentette: kénytelen minden amerikai akkreditációjú programját Bécsben elindítani 2019 szeptemberében.